中国式现代化与税制建设

作者：

杨志勇（中国社会科学院财政税收研究中心、浙江财经大学-中国社会科学院大学浙江研究院）

一个国家在现代化的过程中需要有足够的战略眼光和有效的行动措施，平衡国内和国际利益，稳步发展自己的实力，以保持可持续发展和和平稳定。税收是国家财政收入的主要来源，也是国家实施宏观调控的重要手段，对一个国家的现代化具有至关重要的作用。党的二十大报告明确提出，“从现在起，中国共产党的中心任务就是团结带领全国各族人民全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴”。虽然中国已经是世界第二大经济体，但仍然是发展中国家，中国式现代化是中华民族伟大复兴的必由之路，更加需要税收的支持。本文旨在探讨中国式现代化与税制建设之间的内在联系和规律，以期为当前中国的税制建设和国家发展提供借鉴和启示。

一、大国成长与现代化的类型

大国成长，在人类社会发展的不同阶段表现不同。古代的大国成长，可能是一个国家内部整合形成新发展动力的结果。中国历史上秦汉、唐宋时期，无不是内部整合的结果。古代的大国成长，也可能是军事因素作用的结果，征服者通过征服其他国家，掠夺财富，建成帝国。世界历史上罗马帝国、奥斯曼帝国等，就是如此。近代以来，大国成长之路即现代化之路有三种类型。一些国家通过从殖民地攫取财富，走出了一条畸形的大国现代化之路。这是第一种大国现代化之路。国家仅仅依靠军事力量形成的崛起，会随着军事优势的消失最终进入分裂乃至灭亡的状态。

一些国家通过征服殖民地而实现现代化，同时进行制度的转变，保持住特定领域的优势，走出了一条先殖民后转变的大国现代化之路。这是第二种大国现代化之路。这些国家现代化目标实现之后，或因为殖民地不能再给其带来充分的财富，或因为殖民地可能给其带来更多负担，而放弃殖民地。总之，一些国家没有走让殖民地持续“输血”的路，通过转型，得以长期维持大国地位。

中国走的是第三种类型的大国现代化之路，即和平发展的现代化之路。这条道路明显区别于前两种大国现代化之路，更多依靠的是自力更生的内部力量，有自身的动力和实现机制。

二、大国现代化与税收

大国现代化，不是一时一刻的事。大国要持续保持地位，至少要进入平稳发展状态。一些国家持续发动战争，最终或因军事出现问题，或因融资出现问题，或因国家治理出现其他问题而消亡。这里有挑战者因素。在各国之间经济联系没有那么密切的条件下，挑战主要是军事方面的；当各国之间联系较为密切时，非军事方面的挑战也会导致大国的衰落。第一次世界大战之后，战胜国规定德国应支付的赔款超过了德国的承担能力，这促使德国走上穷兵黩武的道路，并导致第二次世界大战爆发，德国的现代化之路也因此中断，许多国家的经济发展也受到了战争的严重影响。第二次世界大战之后，日本实行制度移植，进一步融入以美国为首的资本主义世界经济体系，其中虽不乏矛盾，如广场协议等所表现出来的矛盾，但总体上日本的经济大国地位得以维持。第二次世界大战之后的联邦德国，也是因为融入这样的经济体系，国力才得以恢复。

一个大国如果想实现现代化并实现长久发展，还要通过国家治理的改善来保持优势。对于现代国家而言，就是国家治理体系和治理能力现代化。各国国情不同，现代化的具体模式或有不同，但其中有不少共同之处，否则，就不能称之为现代化。现代化一方面要看成效，即现代化给国家发展带来了什么，另一方面还要看制度建设，即是否建立了与现代化相适应的制度，这会给国家持续发展注入动力。大国的优势是明显的，但一些大国未能发挥其本来应有的在国家治理上的“规模经济”和“范围经济”，反而因为治理信息的不对称，导致治理效率低下，最终衰落。

大国现代化，与税收有着密切的关系。我们很难想象还执行着包税制的国家会是一个强国，很难想象税制变动频繁的国家会是一个强国，也很难想象税收不能充分提供政府活动所需经费的国家会是一个强国。税收有其规律，强国需要有与其地位相称的税制。税制是国家软实力的重要组成部分。影响税制选择的因素很多，包括经济、政治、社会、文化、生态文明等。经济基础决定上层建筑，有什么样的经济形态，处于什么样的经济发展阶段，都会对税制选择产生直接的决定性影响。但是，笔者认为，比经济力量影响更为深远的是文化力量。税收文化对税制选择有直接影响。中国的现代化之路，决定了中国的税制建设必须从中华传统优秀文化中汲取智慧，让中华优秀传统文化在税收领域得到传承发展。这是新时代大国治税的新课题。从形式上看，现代税收与古代赋税有相似之处，都是财政收入的重要来源，但现代国家对税收的理解已经有了质的变化，而且在财政收入中，税收收入的重要性进一步提升。在中国现代化的过程中，税收的职能作用必须有效发挥，以筹集国家治理所需财力。中国税制建设还要注意吸收人类文明的共同成果。比如税收法定，是现代国家建设中的一个重要经验，中国税制建设没有理由不遵循。税收法定，意味着税收的确定性。有了税收的确定性，财产权利就可能得到更好的保护。这与《孟子》“有恒产者有恒心”的说法是一致的。由此我们也可以感受到中华优秀传统文化在现代社会的积极作用。

三、大国现代化与现代税制

（一）大国现代化需要能够促进社会稳定的现代税制

大国现代化，需要社会稳定。没有社会的稳定，大国即使实现了现代化，其地位也会失去。扎实推进共同富裕，就有利于社会稳定。同时，我们也要清醒地认识到，共同富裕目标的实现，需要较长的时间。财富观对于包括税收制度在内的现代国家治理制度建设有着直接影响。有什么样的财富观，就有什么样的收入分配政策。在现阶段，税制建设更应该注意“提低、扩中”：一方面提高低收入者的收入，让低收入者可以共享经济社会发展的红利；另一方面扩大中等收入群体，让中等收入群体成为社会稳定的重要力量。税收在“提低”中的作用有两方面。一方面表现在税制建设上。比如，个人所得税基本减除费用标准的提高、专项附加扣除的设定，都会对低收入者的可支配收入提升产生一定作用。另一方面，则表现在政府用税收收入补助低收入者上。通过设定最低生活保障线，确保全体社会成员最基本的收入水平。中国作为拥有14亿人口的大国，经济增长不仅仅是GDP的总体增长，而且更要落实在人均GDP的增长上，落实在合理的收入分配差距上。

（二）大国现代化需要能够提供财力保障和促进宏观经济稳定的现代税制

大国现代化，需要税收为国家重大战略提供财力保障，为民生和公共服务提供财力保障，为政府运行提供财力保障。税收的财政原则是税收最基本的原则，在任何时候怎么强调都不过分。税收要为国家提供充分的收入，要能因财政支出需要的变化而有一定的弹性。现代政府的收入形式主要是税收收入，但也有其他收入。税收收入、非税收入、政府性基金收入、国有资本经营收益等，都在各自领域发挥作用。公共债务收入在调剂政府可支配财力的余缺上，在促进经济增长上，也发挥着相应的作用。找准税收在政府可支配财力中的合理定位，才能更好地落实税收的财政原则。

大国现代化，还需要有能够促进宏观经济稳定的现代税制。现代社会需要宏观经济调控，需要实施更加有效的国家治理。调控和治理都需要信息。信息之获取，税收可以提供帮助。税收经济分析信息，可以成为宏观经济治理的基础信息。税收政策工具可以配合国家宏观经济调控，减税降费政策就是例证。但税收不是万能的，要从公共政策体系看税收政策，在税收能发挥作用的领域，给税收合理赋能。大国现代化面对各种新挑战，有国际社会的，这要求有应对全球治理的税制建设；有经济发展新旧动能转换的，这要求有适应高质量发展、推动经济增长模式转换、推动经济增长新力量形成的税制建设。

（三）大国现代化需要能够释放市场活力的现代税制

大国现代化，需要经济效率的支持。我们很难想象经济效率低下而强国地位可以保持的情形。这也决定，大国现代化需要有现代税制与之相匹配。现代税制建设要注意税收对经济效率的影响，征税要尽可能减少经济效率损失。税收收入的筹集，往往与市场活动紧密联系在一起，税收活动广泛分布在市场有效作用的领域。现代税制要尽可能减少对市场活动的负面冲击，在筹集必要财政收入的同时，尽可能让市场的作用得到充分发挥。或是说，要重在释放市场活力，让市场在资源配置中的决定性作用得到充分发挥，同时更好发挥政府作用。

市场活力的释放，重在激励经济主体，这是现代税收治理的特别之处。在封建社会，市场活动局限在较小范围内，税收的影响程度有限；在现代社会，市场活动覆盖社会各领域，税收几乎是如影随形的，税制建设的重要性可见一斑。随着经济社会的变化，税制也要作相应变化。农业社会有农业社会的税制，农业税在农业社会税制中具有举足轻重的地位。工业社会税收主要来自工业，税制设计中就应考虑如何从工业中汲取充分的财力。后工业社会和数字经济社会，相应地会要求税制作相应的变化。现代税制的精巧之处，就在于税制设计必须充分考虑税源的转变。增值税可谓工业社会税制建设中一项伟大的发明。后工业社会和数字经济社会，税制建设何去何从，要遵循税收规律。税收与税源的关系表现在，经济力量之所在，就是税源之所在。大国现代化中的产业政策如何落实，对税制建设提出了更高的要求。在当下，要精准支持科技创新和制造业发展，既要出台税收优惠政策，也要进一步完善税收制度。

四、大国现代化与宏观税负和税制结构

（一）大国现代化与宏观税负

大国现代化，必须有合理的宏观税负。一方面，大国现代化要求政府担负起相应的职责，而这些职责的履行，往往要求相应的财力保障。现代社会，政府的可支配财力主要是税收。税收收入是现代国家政府收入的主要形式，因此，充分的税收收入是政府履责的必要条件之一。税收的基本职能是提供财政收入。税收的微观调节职能、宏观调控职能、社会职能等都要建立在税收基本职能实现的基础上。税收如果连政府必要的财力都无法提供，就失去其存在的意义。另一方面，宏观税负的确定还需要从纳税人视角考虑。宏观税负若超过纳税人的承受能力，税制运行的结果可能适得其反，不仅不能筹集到必要的财力，而且可能产生副作用，严重者甚至危及政权。这是宏观税负选择的底线思维。合理税负的确定，既要经过科学的测算，又要经过适当的公共决策程序，体现现代国家民主和法治建设的要求。在税负基本合理的条件下，对应的选择是稳定税负；在税负较高的条件下，改革方案所要实现的目标就是降低税负。

政府征税的背后蕴含着丰富的税收文化。在封建社会，轻徭薄赋是一种朴素的税收文化。现代社会对税收有了新的理解，税负轻重必须与政府提供的公共服务联系起来看待。税负在一定程度上可以视为政府提供公共服务的成本。种类较多的公共服务与较重的宏观税负相匹配，种类较少的公共服务与较轻的宏观税负相匹配。除了总体税负之外，还有税负的结构问题。不同群体如何分担税负，体现的是税收的公平文化。

大国在税负的设定上有独特的优势。大国意味着征税有“规模经济”，意味着公共服务有“规模经济”。大国较为复杂的公共服务提供，还可能带来“范围经济”。这样，大国轻税有坚实的基础条件。

（二）大国现代化与税制结构

2024年是1994年税制改革30周年。当前我国税制的基本框架正是1994年税制改革奠定的。1994年税制改革是成功的。一方面，建立起了与社会主义市场经济基本相适应的税制框架，使得具有中性特征的增值税成为第一大税种；另一方面，配合了分税制改革的推进，使得提高“两个比重”即财政收入占GDP的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重的目标得以实现，在特定时期建立了财政收入稳定增长机制，增强了中央的财政调控能力。

逐步提高直接税的比重，是对现实税制存在的问题提出的结构优化方向。税制结构可以简单地理解为直接税和间接税的关系，也可以直接看成各个税种的组合。当下常说的“逐步提高直接税比重”，是基于直接税收入占比较低的事实而言的。随着经济的增长，所得税和财产税的税源日益扩大，直接税收入的增加有了经济基础。但在现实中，所得税和财产税收入的占比与经济增长并不相称。2022年，我国个人所得税收入占税收总收入之比约为9%，企业所得税收入占税收总收入之比约为26%。个人所得税收入占比偏低，企业所得税收入占比偏高，这样的收入结构不利于个人所得税调节公平作用的发挥。另外，增值税、消费税收入占税收总收入的比重较高，说明当前税制结构仍然是以间接税为主的，这样的税制结构有利于税收收入的筹集，但与高质量发展的要求有一定差距。笔者认为，政府收入如果主要来自所得税，不仅可以减少经济主体的资金占用，而且对经济主体行为的影响较小，有利于释放市场活力，促进经济增长，为高质量发展打下更扎实的基础。如果税制的构成仍然主要是现行的18个税种，那么提高直接税比重，是有利于推动高质量发展。

五、中国式现代化与新税制建设

2023年12月召开的中央经济工作会议提出要谋划进一步全面深化改革重大举措，为推动高质量发展、加快中国式现代化建设持续注入强大动力。中国式现代化不仅仅表现为经济增长，而且表现在现代化制度建设上。税制建设如何进一步对接高质量发展，服务中国式现代化，是税制改革方案设计的关键。

（一）适应全球治理需要的新税制建设

如前所述，大国现代化不是一时一刻的事，而是要建立在国家可持续发展的基础上。国家可持续发展，才能摆脱“中等收入陷阱”，才能实现社会主义现代化强国梦。这在税制上的要求是让税制具有持续的国际竞争力。

中国式现代化，离不开资本和人才的支撑。税制的国际竞争力表现在税制对资本和人才的吸引力上。各国在吸引资本和人才上采取了综合性的政策措施，税收优惠政策是其中之一。税收的“逐底竞争”对全球税收治理提出了新要求，呼唤新的国际税收秩序。为此，税制建设必须同时考虑本土因素和国际因素。对于大国而言，本土因素需要多考虑，但随着经济的全球化，国际因素的影响越来越大。大国在税制建设中具有引领作用。大国特定税制的税率选择，可能对其他国家的税率选择产生直接的影响。大国选择新税制，无论是局部的税制改革，还是根本性的税制再造和重塑，都会对全球税制产生影响。“旧税即良税”这样的俗语，在一定程度上代表了一种税收文化，它一方面说明税制改革所引发的利益格局调整太大，另一方面也说明税制改革的不容易，宁愿接受不合理的税制，也不愿意调整。就此而言，大规模税制改革实属不易。超越这一税收文化，才能换来新税制的收益，才能让大国发展可持续，并进一步建设现代化强国。改革开放以来，无论二十世纪八十年代的两步“利改税”、1994年的工商税制改革、2006年取消农业税，还是新时代的营改增试点全面推开和综合与分类相结合的个人所得税制度的建立，都充分表明中国在超越这样一种税收文化，并在塑造一种新的税收文化。

从全球视野看中国税制建设，要注意税制的国际协调问题。全球税收治理的实质是各国税制的协调。全球视野意味着中国税制建设要注意向其他国家学习，通过比较和借鉴，消化他国特别是发达国家税制建设的成功经验和做法。各国国情不同，所处历史发展阶段不同，经济结构可能有较大差异，对税制建设方案的需求也各不相同，这都很正常。关键的是，要真正学习到他国税制建设的精华，并有效地将这些制度移植过来。全球视野还意味着中国税制建设需要适应全球税收治理的需要，让中国与世界的税制对接更加便利可行。越是方案接近的税制，对接起来就越便利。

（二）适应生态文明建设需要的新税制建设

中国式现代化，需要实现人与自然和谐共生。税制的“绿化”是工作重点。环境保护税、资源税都是直接推进生态文明建设的税种。对包括环境保护税、资源税在内的多个税种再作“绿色”优化，实现更丰富的生态文明建设目标，是税制改革的选择项之一。

税制的“绿化”程度，取决于税制在生态文明建设中能够发挥多大作用的判断，关键是对税制促进绿色发展的作用作出更准确的评估，并根据评估结果，再对税制建设方案作出选择。税制的“绿化”不一定非得增加新税种。是否需要开征新税种，同样取决于新税种的作用，需要将新税种对生态文明建设的促进效果进行评估。新税种的开征，还要考虑国际因素的影响。有的绿色税种国际上已经开征，如中国不开征，就可能在国际税收协调中处于不利地位，那么，新税制就需要尽快确立起来。

（三）适应数字经济发展需要的新税制建设

中国式现代化，要求加快发展数字经济。税制建设需要适应不同业态发展的需要，新业态的出现呼唤新税种。在后工业化时代和数字经济时代，新税种呼之欲出。探寻新税制，关键是能否找到类似于增值税这样适应工业社会的税种，让税收中性与筹集财政收入职能得到较好融合。数字经济对现代经济的塑造程度到底有多深，决定了具体税制的选择。数字经济的影响足够大，就可能导致传统税制无法筹集到必要的财力，这就提出了税制改革要求。无论税制设计理念再怎么先进，都不能忘了税收的基本职能是筹集财政收入。在任何一个时代，承担税收最多的总是在那个时代提供财富最多的产业。在农业社会，农业提供了最主要的税源。在工业社会，工业提供了最主要的税源。数字经济能否与工业经济相对应？数字经济是替代工业经济，还只是工业经济的补充和发展？对这些问题的回答，都会直接影响税制的选择。新一轮税制改革，必须对这样的问题有相应的研判，在此基础上才可能有相对明确的改革方案。数字经济背景下税源流动性大，数字税或数字服务税的开征可能意味着税收在筹集财政收入之外的职能作用的变化，这要求公共政策体系同时进行相应的调整，以弥补税收调节的不足。

六、结 语

完整、准确、全面贯彻新发展理念，在税制改革上的体现就是税制改革总体方案和具体方案都要充分体现创新、协调、绿色、开放、共享的要求。现行税制基本框架构建时，新发展理念尚未提出。新发展理念提出之后，税制按照新发展理念的要求进行了不同程度的改革。比如，企业所得税研发加计扣除比例的提高，就有助于研发，促进科技创新。又如，环境保护税制度的建立与资源税制度改革，有助于绿色发展。高质量发展是一个系统工程，实现高质量发展是中国式现代化的本质要求。税制从整体上围绕高质量发展的要求作相应的改革，才能更好地服务中国式现代化，助力强国建设、民族复兴伟业。

（本文为节选，原文刊发于《税务研究》2024年第2期。）

欢迎按以下格式引用：

杨志勇.中国式现代化与税制建设[J].税务研究，2024（2）：14-19.

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